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破產法的溫度|從溫州個人破產“試點”看改革困境及其應對

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2019年10月11日 14:43:00
來源:澎湃新聞網

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微信公眾號“溫州法院” 圖

2019年10月9日上午,溫州中院聯合平陽縣人民法院召開發布會,通報全國首例具備個人破產實質功能和相當程序的個人債務集中清理案件情況。這個案件重要與否姑且不說,但接下來媒體冠以“全國首例‘個人破產’試點破冰”之類標題的報道,既讓“溫州經驗”一紙風行,也再次引起公眾對個人破產的關注,客觀上為將來個人破產制度的落地添加正能量。溫州司法系統敢為天下先,又一次在破產領域搶下“全國第一”的桂冠,無論是站在個人破產制度建構本身,還是從推動基層破產司法改革角度,這當然是好事。

作為學者,我在由衷“點贊”之余,也還在冷靜地“在看”。顯然,我國個人破產立法八字還沒一撇,但溫州、臺州等地的司法機構,有望把個人債務集中清理的“生米”,做成個人破產的“熟飯”。

地方法院在個人破產領域的努力,與最高人民法院推動個人破產法的司法改革方向一脈相承。2018年10月24日,最高人民法院院長周強向十三屆全國人大常委會第六次會議專題匯報法院解決“執行難”問題時提及,“在配套制度方面,我國尚未建立個人破產制度,與執行案件有關的救助制度也不完善”,大力呼吁“推動建立個人破產制度,完善現行破產法,暢通‘執行不能’案件依法退出路徑”。從此之后,個人破產越來越成為傳媒寵兒,地方法院也積極貫徹最高人民法院的指引,做出各種各樣可以被冠以“全國第一”的嘗試。由此,無論是最高人民法院,還是地方法院,對于個人破產的熱情一以貫之。

司法系統在個人破產領域的積極努力,固然值得肯定和鼓勵,對個人破產制度將來的立法不無推動之功。但需要強調的是,最高人民法院推動個人破產制度落地的核心動機,是暢通“執行不能”案件的退出路徑,實現2016年時提出的“用兩到三年時間基本解決執行難問題”這一重任。也就是說,司法系統試圖把個人破產制度打造成解決執行難的工具。個人破產制度能否成為化解執行難的利器?執行難問題的產生與個人破產制度的缺失是否有因果關系?個人破產和化解執行難之間能否完美契合?……這些問題,尚需要深入的學術研究來尋找靈感。但這種把個人破產工具化的初衷,是否會導致個人破產在構建過程中變形走樣,我們應該保持必要的警惕。

在此前的專欄文章中,我已表達過地方“試點”個人破產可能會引發的中央和地方關系問題,以及可能會引發“破產移民”問題的擔心(詳見 《破產法的溫度|地方“試點”個人破產宜緩行》,2019-07-19,澎湃商學院)。站在建設性的角度,推進個人債務集中清理工作也好,試點個人破產制度也罷,可能還需要解決如下幾個問題:

一,法律依據問題。

盡管相關案例被媒體解讀成“全國首例‘個人破產’試點破冰”,但在官方發布中,地方法院其實一直在很小心翼翼地避開“個人破產”,而是用“具備個人破產實質功能和相當程序的個人債務集中清理案件”拗口表達來代替。這種拘謹,一定程度上恰恰正是缺乏法律依據導致的困境。正因為缺乏法律依據,而我們又成事心切,所以只能“借用”企業破產法的基本構造和原理。對于這種缺乏法律依據的“裸奔”,或許我們應該更為冷靜。司法權是公平正義的最后一道防線,正是基于此,司法權的行使應該謙抑、低調、保守。而推行個人債務集中清理,相當于對企業破產制度的類比適用。這種類比,既忽略個人破產制度和企業破產制度在內在價值追求上的差異,一定程度上也導致司法者自身面臨無法可依的窘境。在缺乏明確法律依據時,對于司法權行使來說,較之借著試點的名義嘗試,保守可能是一種更為合適的選擇。

二,“實施意見”的性質和效力問題。

溫州中院推行個人債務集中清理的依據,是該法院自行制定的《關于個人債務集中清理實施意見(試行)》。這一“實施意見”的制定主體,是溫州中院審判委員會;而溫州中院審委會制定該“實施意見”的由頭,則是落實中共溫州市委加快新時代“兩個健康”先行區建設的總體部署和最高人民法院“開展與個人破產制度功能相當的試點工作”的意見。那么,這一“實施意見”的性質到底是什么?對當事人有什么樣的效力?行政規章還可按照《行政訴訟法》,通過行政訴訟程序接受司法審查的機會,但“實施意見”顯然不能被視為行政規章,脫離《行政訴訟法》的覆蓋范圍。由此,如果要把個人債務集中清理程序的合法性,寄望于這么一個性質不明、效力存疑的“實施意見”,確實還有很大的商榷空間。我們也不應該放任法院自己“立法”,這細思極恐,顯然不符合現代社會三權分立的法治常識。

三,可救濟性問題。

在普通的民事、刑事訴訟程序中,通過互相獨立的審級設計,當事各方總還有在訴訟法允許的范圍內,通過更高一級審判機構尋求救濟的機會,這是程序正義的核心目標。但破產制度作為終局性的集體債務清理機制,不可上訴,不可逆轉,對當事各方債權債務關系的影響生死攸關。正因為如此,我們需要盡可能通過科學的制度設計和民主的立法程序,既讓破產法能夠扮演終局性解決爭議的利器,也能盡可能降低因為缺乏可救濟性而給債權人、債務人帶來的傷害。萬一有這樣那樣的問題,個人債務集中清理程序中的當事人如何尋求救濟?這確實值得追問和深思。

四,公平適用問題。

現代法治的常識之一,即是法律面前人人平等。個人債務集中清理制度概莫能外,任何債權人、債務人都不應該因為地域、身份、性別、戶籍等因素而被歧視。溫州中院通報蔡某案中,我其實特別好奇幾個債權人的身份。就我有限的了解,囿于金融機構內部管理尤其是呆壞賬核銷體系,金融機構債權人在企業破產程序中積極性往往并不高,金融機構怠于行使權利甚至已經成為《企業破產法》實施中難點之一。盡管溫州中院《關于個人債務集中清理實施意見(試行)》第5條有金融債權一致行動原則,我并不十分確定這一“實施意見”能夠改變金融機構債權人在破產程序中一以貫之的惰性。而這個問題不解決,個人債務集中清理程序最終可能會面臨“看人下菜”的困境:只有個體債權人,久拖無望,才可能有足夠的動力快刀斬亂麻地自愿豁免債務;金融機構債權人既面臨內部管理問題,也面臨業績考核壓力,不大可能輕易投下贊成票,要么通過強制執行程序“先到先得”,要么就無窮無盡往下拖,個人債務集中清理程序絕非首選。而從債務人的角度看,可能還得看外地法院是否已經對債務人采取執行措施;否則,光是不同法院之間協調解除保全措施,盡管法理上問題不大,但實際解決得費九牛二虎之力。這也就是說,個人債務集中清理程序實際上對債權人、債務人的具體狀況十分敏感,只有萬里挑一的案件可能才能適用。這就像修路,本來我們需要修建一條所有交通工具都能通行無阻的公路,為此我們甘愿冒巨大的風險、付極高的成本,但最后我們發現,我們修建的只是羊腸小道,只有溫順的綿羊能夠行走,絕大部分交通工具都不能上路。

五,欺詐隱患及監督機制問題。

在溫州中院發布的蔡某案中,債務人和債權人達成協議,“債務人可以自清理方案履行完畢之日起滿3年后,恢復其個人信用。同時明確,自個人債務集中清理方案全部履行完畢之日起六年內,若發現債務人未申報重大財產,或者存在欺詐、惡意減少債務人財產或者其他逃廢債行為的,債權人可以請求恢復按照原債務額進行清償。”這個設計按說考慮十分周詳。媒體特別報道,這個案件中214萬只需要還3.2萬,站在鼓吹個人破產余債豁免機制的角度,這當然是極好的案例。但是,在對債務人未來長達六年時間內監督體系缺位的情況下,潛在的濫用可能,絕非杞人憂天。在拯救債務人于水火的同時,如何堵上濫用個人債務集中清理程序之門,確實需要絞盡腦汁。

地方個人債務集中清理程序可能是一個好的嘗試,沒準真會成為我國個人破產制度落地前的預熱。但無論我們如何想象它的未來,我們只有解決至少上述五大問題,這種美好的預期才有實現的可能。如果說自然人債務清理是一場史詩級的世紀大戰,那么我們應該設法拿出的是“東風41”洲際導彈,而不是尚在想象階段的“立體快巴”。

當然,轉型期的中國新問題層出不窮,司法機構又處在矛盾解決的第一線,在制度供給不足的情形下,不得不于無路處修路。套用鄧小平同志的話說,我們應該“鼓勵試,允許看,不爭論”,不應該對改革者過于吹毛求疵。但這種對于改革者的溫情與敬意,并不妨礙致力于個人債務集中清理程序或者個人破產制度的同儕們,平心靜氣地討論問題,尋求共識,進而集思廣益。

歸根結底,地方試點的個人債務集中清理程序之所以困難重重,根本原因還是制度供給缺位的問題。核心解決方案,還是我們的立法機關應該真正動起來,盡快實現1.0版的個人破產制度供給,將司法機構從問題如山卻無法可依的窘境中解脫出來。畢竟,任何法律都需要在社會生活的砥礪中才能進化,個人破產法概莫能外。我們不能期望畢其功于一役,現在就能夠拿出完美的個人破產法。更為務實的思路,應該是加速個人破產法的出臺,并通過及時評估和修訂,讓個人破產法與時代共同進步。在這個方面,最高人民法院不妨通過各個渠道,加強與全國人大的溝通,全力助推個人破產的落地。甚至,最高人民法院可以在深入研究中國國情和學習國際經驗的基礎上,先起草出司法機構版個人破產法草案,供立法機構將來參考。無論如何,立法機關按兵不動,司法機構做再多、再好,都難逃無法可依之嫌,甚至會落入動輒得咎的境地。如果我國個人破產法能夠在較快時間內出臺,無論是作為單行法,還是修訂《企業破產法》并將之作為將來破產法的一章,一方面會讓最高人民法院試圖通過個人破產解決執行難問題的目標更好實現,另一方面也無需再讓地方法院如履薄冰地做出嘗試和探索。

(作者陳夏紅為中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員)

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